การเลือกตั้ง โดย นิธิ เอียวศรีวงศ์

ที่มา:มติชนรายวัน 21 ต.ค.2556

ถ้าสักวัน เราจะมีรัฐธรรมนูญใหม่ เราน่าจะคิดกันเรื่อง กกต.ใหม่ด้วย

การ เลือกตั้งเฉยๆ นั้นไม่ใช่ประชาธิปไตยแน่ แต่ประชาธิปไตยที่ไม่มีการเลือกตั้งก็ไม่ใช่ประชาธิปไตยแน่เหมือนกัน ในบรรดากลไกสำหรับกำกับควบคุมการใช้อำนาจอธิปไตยของปวงชนนั้น (เช่น สื่อ, การศึกษา, การรวมตัวเพื่อแสดงออกทางการเมือง, ฯลฯ) แม้จะมีประสิทธิภาพสักเพียงไร หากไม่มีการเลือกตั้ง ก็ไม่มีผลในบั้นปลายอย่างเต็มที่ หากไม่มีการเลือกตั้ง

เคลื่อนไหว เรียกร้องกันมาเกือบตาย ก็หวังผลว่า ในที่สุด เราจะเปลี่ยนหรือสอนบทเรียนแก่บุคคลที่อาสาเข้าไปใช้อำนาจอธิปไตยแทนเราได้ ในการเลือกตั้ง

จริงอยู่ ผลบั้นปลายอาจเกิดขึ้นเมื่อครบ 4 ปี แต่ระหว่างนั้นก็ใช่ว่า ประชาชนไม่สามารถกำกับควบคุมผู้ใช้อำนาจอธิปไตยแทนเราเสียเลย กลไกอื่นๆ ช่วยระงับยับยั้งการกระทำที่ประชาชนไม่เห็นชอบได้อีกมาก นับตั้งแต่สื่อรุมโจมตี ไปจนถึงศาลปกครอง, ศาลรัฐธรรมนูญ, ป.ป.ช., และ ฯลฯ แต่การเคลื่อนไหวทั้งหมดนอกจากมีผลระงับยับยั้งความเห็นหรือการกระทำที่ ประชาชนไม่เห็นด้วยแล้ว ยังมีผลต่อการเลือกตั้งในอนาคตด้วย

ผมคิดว่า การเคลื่อนไหวภาคประชาชนในระบอบประชาธิปไตยนั้น ต้องไม่ลืมเป้าหมายการเลือกตั้งเสมอ แม้ว่าหวังผลให้ระงับการสร้างเขื่อนบางเขื่อน แต่ควรมีผลไปถึงการทบทวนนโยบายการจัดการน้ำด้วยเขื่อน ซึ่งจะกลายเป็นทางเลือกของนโยบายสาธารณะที่พรรคการเมืองต่างเสนอแนวทางที่ ต่างกัน แล้วสักวันหนึ่ง ประชาชนก็จะลงคะแนนเสียงเลือกว่าเห็นชอบด้วยกับแนวทางใดในการเลือกตั้ง

เคลื่อน ไหวเพื่อล้มรัฐบาลเฉยๆ โดยไม่หวังให้ผลการเลือกตั้งเปลี่ยนแปลง คือการเคลื่อนไหวต่อต้านประชาธิปไตย ไม่ใช่เคลื่อนไหวต่อต้านรัฐบาล

ขอ อนุญาตพูดอะไรที่ไม่เกี่ยวกับเรื่องนี้โดยตรง แต่เกี่ยวโดยตรงไว้หน่อยว่า ในสังคมประชาธิปไตยนั้น ถ้าเราเห็นคนอื่น - ส.ส.ฝ่ายรัฐบาล, ส.ส.ฝ่ายค้าน, ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ, สื่อเลือกข้าง, ทักษิณ, กรรมการ ป.ป.ช., บอร์ด ส.ส.ส. ฯลฯ - เป็นปีศาจหรือเป็นเทวดา เราจะไม่สามารถกำกับควบคุมคนเหล่านั้นได้เลยนอกจากใช้วิธีรุนแรง เพราะกลไกการกำกับควบคุมของระบอบประชาธิปไตยนั้น ตั้งอยู่บนสมมติฐานว่า คนอื่นล้วนเป็นคนเหมือนเรา จึงต้องตกอยู่ภายใต้แรงกดดันประเภทเดียวกับเรา เช่น ส.ส.ที่ถูกสังคมโจมตีมากๆ ย่อมนอนไม่หลับ ขาดความเชื่อมั่นในตนเอง และห่วงว่าจะสอบตกในการเลือกตั้งครั้งต่อไป พรรคของเขาก็มองเห็นเขาเป็นภาระอันหนัก จนไม่กล้าใช้เขาทำหน้าที่สาธารณะมากไปกว่าเป็น ส.ส. และอาจไม่กล้าส่งเขาลงสมัครในนามของพรรคอีก นายกรัฐมนตรี, รัฐมนตรี, ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ, ศาลปกครอง, ศาลยุติธรรม, ตำรวจ ฯลฯ ก็เป็นคนเหมือนกัน ย่อมตกอยู่ภายใต้แรงกดดันทางสังคมเหมือนมนุษย์ทั่วไป

เมื่อ ไรที่เราคิดว่าบุคคลสาธารณะเป็นเทวดาหรือปีศาจ เราก็หมดอาวุธสำหรับการกำกับควบคุมเขา จะขจัดเขาออกไปได้ก็ต้องฆ่าเขา, ชวนทหารทำรัฐประหาร, ขอพระราชอำนาจซึ่งไม่มีในรัฐธรรมนูญมาขจัดเขา, หรือเผาบ้านเขา ฯลฯ เท่านั้น

ในการปกครองของมนุษย์ด้วยกัน ไม่เกี่ยวกับปีศาจหรือเทวดานั้น การเลือกตั้งจึงมีความสำคัญอย่างมาก เพราะการเลือกตั้งเป็นผลบั้นปลายของกลไกการกำกับควบคุมทั้งหลาย

ฉะนั้น กกต.จึงมีความสำคัญ

ผู้ จัดการเลือกตั้งในเมืองไทยตลอดมาจน 2540 คือมหาดไทย ซึ่งก็สมเหตุสมผลดี เพราะมีเจ้าหน้าที่จำนวนมากและกระจายไปทั่วประเทศ แต่มหาดไทยย่อมอยู่ในกำกับดูแลของคณะบริหาร (ซึ่งมักมาจากการรัฐประหาร หรือแรงสนับสนุนของกองทัพ) จึงมีการทุจริตในการเลือกตั้งอยู่เสมอ และเป็นการทุจริตที่ทำได้เพราะผู้จัดการเลือกตั้งยินยอม หรือแม้แต่รู้เห็นเป็นใจ เช่น พลร่ม ไพ่ไฟ หรือการนับคะแนนที่ตรวจสอบไม่ได้เป็นต้น เมืองไทยไม่ได้มีแต่ "เลือกตั้งสกปรก" ใน พ.ศ.2500 เท่านั้น มีเสมอมา แล้วแต่จะใช้ความสกปรกของการเลือกตั้งเป็นเครื่องมือทางการเมืองหรือไม่เท่า นั้น

ก่อน 2540 จึงมีความเห็นกันกว้างขวางพอสมควรแล้วว่า ผู้จัดการเลือกตั้งต้องเป็นคนกลาง ไม่อยู่ภายใต้การบังคับบัญชาของฝ่ายบริหาร รัฐธรรมนูญ 2540 ตอบสนองต่อความเห็นนี้ โดยการตั้ง กกต.ขึ้น ให้ดูแลการเลือกตั้งทุกระดับทั่วประเทศ แล้ววางกฎการนับคะแนนให้ประชาชนในพื้นที่สามารถตรวจสอบได้ง่ายขึ้น (เช่นนับที่หน่วยเลือกตั้ง)

แต่สิ่งที่เป็นกระแสที่เกี่ยวกับการ เลือกตั้งในช่วงนั้นยังมีอีกอย่างหนึ่งคือการซื้อเสียง นักการเมืองอนุรักษนิยม โดยเฉพาะที่มีฐานคะแนนเสียงในเขตเมือง มักใช้เรื่องนี้โจมตีพรรคคู่แข่งที่มีฐานคะแนนเสียงในต่างจังหวัดว่า เมืองไทยนั้นซื้อได้ด้วยเงินไม่กี่ร้อยล้านบาท ทำให้ กกต.ตั้งแต่ชุดแรก วางภารกิจตนเองไว้ที่ป้องกันปราบปรามการซื้อเสียง และระดมคนให้ไปใช้สิทธิ (ซึ่งตอนนั้นก็เชื่อว่าทำให้การซื้อเสียงทำได้ยากขึ้น รัฐธรรมนูญปี 40 จึงกำหนดให้การเลือกตั้งเป็นหน้าที่ของพลเมือง)

แม้ว่าการซื้อเสียง มีจริง และทำกันเกือบจะทั่วไป (รวมทั้งในเขตเมืองด้วย) แต่การซื้อเสียงเป็นเพียงส่วนเดียวของการหาเสียง ยังมีเงื่อนไขอื่นที่สำคัญกว่าการซื้อเสียงด้วย เช่น ความเป็นญาติหรือเป็นพวก, ประโยชน์ที่ชุมชนจะได้รับ, ประสบการณ์ของผู้สมัคร ฯลฯ ถ้าสรุปจากงานวิจัยหลายชิ้นที่ทำเกี่ยวกับการซื้อเสียงแล้ว ผมอยากชี้ว่าเงื่อนไขสำคัญที่สุดที่จะได้รับคะแนนเสียงคือ "สายสัมพันธ์" (connection) การซื้อเสียงเป็นส่วนหนึ่งของการสร้าง "สายสัมพันธ์" กับชาวบ้าน และไม่ใช่ส่วนเดียว

อันที่จริง ก่อนที่ "โรคร้อยเอ็ด" จะระบาดนั้น "สายสัมพันธ์" ก็เป็นเงื่อนไขสำคัญในการเลือกตั้งอยู่แล้ว โดยเฉพาะ "สายสัมพันธ์" กับอำนาจที่เป็นทางการทั้งของท้องถิ่น และระดับชาติ (เช่นเรื่องเล่าของ ส.ส.นครศรีธรรมราชท่านหนึ่ง ซึ่งฝากเงินให้ท่านรัฐบุรุษอาวุโสปรีดี พนมยงค์ ช่วยส่งทางโทรเลขให้ตน แล้วก็เดินทางกลับไปหาเสียง เมื่อโทรเลขมาถึง ก็มีข่าวลือหนาหูว่าท่านรัฐบุรุษอาวุโสส่งเงินมาช่วย ผู้สมัครจึงกลายเป็นคนของท่านในสายตาของผู้เลือกตั้ง และได้รับเลือกตั้งไปในที่สุด)

แต่ต่อมา "อำนาจท้องถิ่น" ในเมืองไทยเริ่มแตกตัว นอกจากอำนาจที่เป็นทางการแล้วยังมีอำนาจที่ไม่เป็นทางการอีกด้วย อำนาจที่เป็นทางการถูกควบคุมไม่ให้ออกหน้าช่วยผู้สมัคร อำนาจที่ไม่เป็นทางการจึงขยาย "สายสัมพันธ์" ของตนให้เหมาะกับการเลือกตั้ง คือสร้างเครือข่ายการเลือกตั้งไปจนถึงระดับตำบล เครือข่ายนี้เกิดขึ้นมาก่อนจากการร่วมผลประโยชน์ทางธุรกิจ จะขยายไปเป็นเครือข่ายการเลือกตั้งได้ "เจ้าพ่อ" ก็สนับสนุนด้านการเงินไปด้วย เกิดการซื้อเสียงซึ่งเป็นการกระชับ "สายสัมพันธ์" ซึ่งมีอยู่แล้ว แต่ไม่ใช่การซื้อเสียงเหมือนซื้อก๋วยเตี๋ยว

ปัญหา จึงไม่ใช่การซื้อเสียงโดยตรง แต่เป็นปัญหาของ "สายสัมพันธ์" ซึ่งโดยตัวของมันเองก็ไม่เป็นธรรม ไม่ว่าจะเกี่ยวกับการเลือกตั้งหรือไม่ เราสร้างกลไกการบริหารที่เปิดช่องให้ผู้ประกอบการบางราย สร้างเครือข่ายทางธุรกิจที่ทำให้ตนตักตวงทรัพยากรประเภทต่างๆ (ทั้งทรัพยากรธรรมชาติและสังคม) โดยผิดกฎหมายหรือปริ่มกฎหมายได้ กลายเป็น "เจ้าพ่อ" ในท้องถิ่น ฉะนั้นหากอยากแก้ปัญหาการซื้อเสียงจริง ต้องแก้ตรงนี้ ซึ่งเกินอำนาจหน้าที่ของ กกต. แต่ต้องกระจายการปกครองตนเองให้ครอบคลุมไปในส่วนต่างจังหวัดให้ยิ่งขึ้น

รัฐ ธรรมนูญปี 40 ก็พูดเรื่องนี้เหมือนกัน แต่ไปเน้นเพียงเรื่องกระจายงบประมาณจากส่วนกลาง โดยไม่พูดถึงอำนาจการจัดการทรัพยากรในท้องถิ่น ซึ่งสำคัญเสียยิ่งกว่าส่วนแบ่งงบประมาณที่พึงได้จากส่วนกลาง เพราะจะเป็นผลให้ประชาชนในท้องถิ่นสามารถกำกับและตรวจสอบ "เจ้าพ่อ" ได้

จน ถึงทุกวันนี้ กกต.ก็ยังคงรบกับกังหันลมการซื้อเสียงอย่างไม่ลดละ ในขณะที่มีงานอื่นซึ่งตามความเห็นของผม น่าจะช่วยให้ประชาชนใช้วิจารณญาณในการลงคะแนนเสียงได้อย่างมีประสิทธภาพมาก ขึ้น (แม้ยังรับเงินของผู้สมัครอยู่ก็ตาม)

ประการแรก ผมคิดว่า กกต.ควรมีความรู้เกี่ยวกับการเลือกตั้งในเมืองไทยให้มากขึ้น ทั้งความรู้ทางมานุษยวิทยา, สังคมวิทยา, จิตวิทยาสังคม ฯลฯ เพื่อเข้าใจพฤติกรรมการลงคะแนนเสียงจริงๆ ของคนไทย แทนที่จะเข้าใจเอาเอง

ประการ ที่สอง จากความรู้ที่เพิ่มพูนขึ้นนั้น กกต.ควรมีความเห็นที่มีข้อมูลทางวิชาการรองรับว่า คนไทยสักกี่เปอร์เซ็นต์ และในส่วนใดบ้างที่เป็นปัจเจกบุคคล (individuals) ไปแล้ว และสักกี่เปอร์เซ็นต์ในส่วนไหนบ้างที่ยังเป็นมนุษย์ที่เชื่อมโยงกับกลุ่ม (dividuals) การรณรงค์ให้ไปเลือกตั้ง, ไม่ซื้อเสียง, ใช้วิจารณญาณอย่างไร ฯลฯ ของคนสองประเภทนี้ไม่เหมือนกันนะครับ

ประการที่สาม ช่วยการใช้วิจารณญาณของประชาชนให้ง่ายขึ้น เช่นมีคณะกรรมการในท้องถิ่น สรุปนโยบายสาธารณะที่ผู้สมัครแต่ละคนหาเสียงออกมาให้ชัด กรรมการจะทำตัวเหมือนนักข่าวก็ได้ คือไปถามต่อถึงวิธีการ หากตอบไม่ได้ก็แจ้งให้ประชาชนทราบว่า เมื่อถามแล้วเขาไม่ตอบหรือตอบไม่ได้ ถ้าหากรรมการที่ยุติธรรมจริง ก็ไม่ต้องหวั่นวิตกว่าจะเป็นการให้คุณให้โทษแก่ผู้สมัคร เพราะตัวผู้สมัครเองต่างหากที่เป็นผู้ให้คุณให้โทษแก่ตนเอง คงต้องร่วมมือกับสื่อท้องถิ่น โดยเฉพาะวิทยุท้องถิ่น

ประการที่สี่ ยังมีเรื่องอื่นที่สำคัญต่อการเลือกตั้งซึ่ง กกต.ควรดูแล เช่นการแบ่งเขตเลือกตั้ง ต้องริเริ่มที่ กกต. โดยตั้งกรรมการอันประกอบด้วยหลายฝ่าย รวมทั้งพรรคการเมืองซึ่งมีส่วนได้เสียโดยตรงเข้ามาต่อรองกัน จนลงตัวแล้วจึงยื่นเป็นกฎหมายให้สภารับรอง เพราะเขตเลือกตั้งจะเกิดจากเสียงข้างมากในสภาย่อมไม่เป็นธรรมแน่

ประการ ที่ห้า คิดไปเถิดครับ มีเรื่องสำคัญๆ ที่จะทำให้การเลือกตั้งเป็นธรรม และมีความหมายแก่สังคม อีกหลายอย่างซึ่ง กกต.ควรทำ แทนการรณรงค์ต่อต้านการซื้อเสียง ซึ่งไม่ใช่ประเด็นสำคัญที่ทำให้คนลงคะแนนเสียงอย่างไร และเชื่อมโยงไปถึงสิ่งที่อยู่นอกอำนาจหน้าที่ของ กกต.อีกด้วย

ทั้งหมดนี้ย่อมกระทบไปถึงข้อกำหนดในรัฐธรรมนูญด้วย