ข้อถกเถียงเรื่องการปฏิรูป "สภาขุนนาง"ในอังกฤษ

โดย พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์

ในวาระที่บ้านเมืองของเรากำลังถกเถียงเอาเป็นเอาตายเรื่องของที่มาของวุฒิสมาชิกกันอยู่นี้ ก็อยากจะนำเอาเรื่องราวที่เขาถกเถียงกันในเรื่องการปฏิรูปสภาขุนนางในอังกฤษมาเล่าสู่กันฟังสักหน่อย

แต่ก่อนที่จะเล่าเรื่องอังกฤษให้ฟังก็อยากจะฝากข้อคิดเรื่องเมืองไทยไว้สักนิดว่า ถ้าจะเถียงกันเรื่องการมีอยู่และที่มาของวุฒิสภานั้น ก็คงต้องแยกเรื่องที่จะต้องเถียงกันก่อน ก็คือ

1.เรื่องของหน้าที่ของสถาบันทางการเมืองที่เรียกว่าวุฒิสภา

2.เรื่องของการยึดโยงกับประชาชนของสถาบันที่เรียกว่าวุฒิสภา

ซึ่งจะพูดถึงทั้งสองประเด็นได้ ก็ต้องตรวจสอบจุดยืนและอคติที่มีในใจก่อนว่า เรามีมุมมองที่ว่าด้วยเรื่องประชาธิปไตยและ "ประชาชน" เช่นไร ไม่เช่นนั้นสิ่งที่เราเถียงกันมันจะเป็นเรื่องของการ "แถ" มากกว่า "เถียง" เพราะมันจะเป็นลักษณะของการที่เราคิดก่อนว่า "ต้องมี" หรือ "ไม่ต้องมี" แล้วเราค่อยไปฟัง หรือหาเหตุผลที่มารองรับสิ่งที่เราต้องการ

ฝากไว้แค่นี้แหละครับ มาเข้าเรื่องเกี่ยวกับสถาบันทางการเมืองในสังคมที่เป็นหนึ่งในสังคมต้นแบบสังคมประชาธิปไตย ซึ่งก็คือ ประเทศอังกฤษกันดีกว่าครับ


ประเทศอังกฤษมักเป็นประเทศที่เรานึกถึงว่าเป็นต้นแบบของประชาธิปไตยแบบรัฐสภา อันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข แต่ก็เป็นประเทศที่ไม่มีรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษร ไม่มีกฎหมายหมิ่นกษัตริย์/หมิ่นรัฐบาล (เพราะถูกยกเลิกไปในช่วง ค.ศ. 2009) และมีระบบสองสภาที่ชัดเจนมากว่าเรียกสภาหนึ่งว่า สภาสามัญชน (House of Commons) และอีกสภาเรียกว่า "สภาขุนนาง" (House of Lords) ... จะเรียกสภาอำมาตย์ซะก็กลัวจะแปลไม่ตรง (นัก)

ความรู้เล็กน้อยของคนบ้านเราที่รับรู้กันมาก็คือ สภาขุนนางนั้นเป็นสภาที่มีมาตั้งแต่โบราณ และมีลักษณะที่สืบทอดกันมาทางสายเลือด แต่สิ่งที่เราควรรับรู้เพิ่มก็มีหลายเรื่อง คือ เดิมนั้นสภาขุนนางนั้นมีอำนาจมาก แต่วันนี้มีอำนาจน้อยลง และมีลักษณะที่ "ด้อยกว่าในทางอำนาจ" เมื่อเทียบกับสภาคนธรรมดา อาทิ ไม่มีสิทธิยกเลิกกฎหมาย (มีแต่ให้คำแนะนำและหยุดยั้งได้ชั่วคราว) แถมในบางกรณีก็มีการกำหนดด้วยว่าในเรื่องนั้นจะอภิปรายได้ไม่เกิน 90 นาที

นอกจากนั้น มีการเปลี่ยนแปลงใหญ่เมื่อ ค.ศ. 1999 ที่ทำให้ระบบสภาขุนนางยกเลิกการแต่งตั้งแบบสืบสายเลือด (แน่นอนว่ามาจากรัฐบาลพรรคแรงงาน) และแม้ว่าจะมีความพยายามจะมีการเสนอให้สภาขุนนางปรับรูปแบบเป็นสภาที่มาจากการเลือกตั้ง แต่ข้อเสนอดังกล่าวก็ยังไม่ประสบความสำเร็จ

แต่ที่แน่ๆ ว่า นอกจากไม่ประสบความสำเร็จแล้ว สภาขุนนางในวันนี้ก็ยังประสบสภาวะวิกฤตในเรื่องของความนิยมอย่างมากมาย ดังที่พบจากทรรศนะต่างๆ ที่สะท้อนออกมาจากสื่อของอังกฤษเอง นั่นก็คือ เมื่อต้นเดือนสิงหาคม 2556 ที่ผ่านมานี้เอง มีการประกาศรายชื่อสมาชิกรอบใหม่ของสภาขุนนางที่เป็นระบบที่ปรับมาตั้งแต่เมื่อ ค.ศ. 1999 โดยรอบนี้เป็นการแต่งตั้งถึง 30 คน

นั่นคือ ระบบที่หัวหน้าพรรคการเมืองสามารถเสนอชื่อบุคคลให้ได้รับการแต่งตั้งเป็นสมาชิกสภาขุนนาง ซึ่งสิ่งที่เกิดขึ้นก็คือ มีการตั้งทั้งคนที่มีคนเชียร์ และมีนายทุนพรรค รวมทั้งมีการตั้งเอ็นจีโอ ด้วย (รอบนี้มีการวิจารณ์กันว่า ตัวหัวหน้าพรรคเองก็เลือกนายทุนพรรคบางคนแบบแหกมติพรรคเองซะด้วย)

ทั้งนี้ สิ่งที่เป็นประเด็นท้าทายก็คือ ด้วยการแต่งตั้งสมาชิกสภาขุนนางใหม่ในรอบนี้ ทำให้จำนวนสมาชิกของสภาขุนนางมีเข้าไปถึงแปดร้อยกว่าคน และที่สำคัญก็คือเป็นแปดร้อยกว่าคนที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งซะด้วย (เรื่องนี้เป็นเรื่องสำคัญในสังคมที่เขาเรียกตัวเองว่าเป็นสังคมประชาธิปไตยครับ) -

มิพักต้องกล่าวถึงว่า เก้าอี้ในสภาขุนนางนั้นมีแค่ 400 ตัวเท่านั้นเอง แถมยังมีเรื่องของการสิ้นเปลืองงบประมาณเข้ามาซะด้วย แม้ว่าตัวสภาขุนนางนั้นจะไม่ได้เงินเดือนอย่างจริงจัง แต่ก็จะได้รับค่าตอบแทนเล็กน้อยถ้าเข้าประชุม

หนึ่งในประเด็นที่น่าสนใจว่าทำไมข้อเสนอที่ (แม้ว่าจะมาจากรัฐบาลพรรคอนุรักษนิยมเองเมื่อสักสองปีก่อน) ต้องการให้มีการเลือกตั้งสภาขุนนาง (แม้ว่าในข้อเสนอก็บอกว่ามีทั้งส่วนที่เลือกตั้งและแต่งตั้ง) ก็คือ ระบบที่พรรคการเมืองแข่งขันกันอย่างเอาเป็นเอาตาย จนทำให้การเปลี่ยนแปลงที่เสนอนั้นอาจทำให้แต่ละฝ่ายรู้สึกว่าได้เปรียบเสียเปรียบกัน (ดังนั้นก็เลยประนีประนอมกันโดยแบ่งโควต้าให้กันไปซะเลย) ดังที่จะได้กล่าวถึงต่อไป

แต่ในอีกด้านหนึ่ง ข้อมูลที่ปฏิเสธไม่ได้ก็คือ ภายใต้ระบบการแบ่งกันแต่งตั้งของผู้นำพรรคหลักนี้ เมื่อเทียบกับสภาสามัญชน กล่าวคือ แม้ว่าจะมี "คนรวย" แต่ก็มีคนหลากหลายสาขาอาชีพกว่า และมีสัดส่วนเรื่องชาติพันธุ์ และ เพศสภาพที่กระจายตัวมากกว่าสภาสามัญชนเสียด้วยซ้ำ และก็ทำหน้าที่ตรวจสอบกระบวนการทางกฎหมายอย่างเข้มข้น

แต่เรื่องนี้บรรณาธิการหนังสือพิมพ์หัวก้าวหน้าอย่าง The Guardian (Editorial. Lords reform: step by step. 1 August 2013) ก็ชี้ให้เราเห็นว่า สิ่งที่อันตรายก็คือ ยิ่งเราคิดว่าพวกเขาทำหน้าที่ได้ดีและจำเป็นต้องมีพวกเขา ก็ยิ่งทำให้เราคิดที่จะยกเลิกลำบาก

อย่างในรอบนี้ก็มีการเสนอสมาชิกน้ำดี อย่างน้อยสองคน คือหนึ่งคนเป็นสื่อ และอีกคนเป็นคุณแม่ผิวสีที่ลุกขึ้นมาต่อสู้รณรงค์กับปัญหาเหยียดผิวร่วมยี่สิบปีหลังจากที่ลูกชายของเธอนั้นถูกสังหารโดยไม่มีความผิด แต่ทั้งสองกรณีนี้ก็ถูกวิจารณ์ว่าส่วนหนึ่งก็เป็นเรื่องการแทรกแซงและการต่างตอบแทนกับสื่อ และก็มีการตั้งคำถามว่าเราควรจะสนใจเรื่องของประเด็นที่เราต้องต่อสู้ (ทั้งระบบ) หรือจะสนใจแต่การยอมรับเฉพาะคนบางคนเข้าไปนั่งในสภาขุนนางเท่านั้น


ทีนี้มาย้อนดูข้อเสนอหลักๆ ในการปฏิรูปสภาขุนนางในอังกฤษช่วงที่ผ่านมากันหน่อยนะครับ ก็คือ รัฐบาลผสมของอังกฤษ (อนุรักษนิยมและเสรีนิยม) เมื่อชนะเลือกตั้งได้ประกาศว่าจะปฏิรูประบบสภาขุนนาง ให้มาจากการเลือกตั้งเป็นส่วนมาก เพื่อให้ตอบคำถามกับสังคมได้ทั้งในเรื่องของ "ความชอบธรรม" และ "ความเชื่อมั่นของประชาชน" ต่อสถาบันประชาธิปไตย

ร่างกฎหมายดังกล่าวเข้าสู่สภาเมื่อเดือนมิถุนายน ค.ศ.2012 โดยสาระสำคัญก็คือ ให้มีสมาชิก 150 คน มี 120 คนมาจากการเลือกตั้ง (ดำรงตำแหน่ง 15 ปี หรือประมาณ 3 รอบการเลือกตั้งปกติ แถมวิธีเลือกก็ให้เลือกได้ทั้งแบบเลือกพรรคหรือเลือกคน) และ 30 คน มาจากการแต่งตั้ง โดยในส่วนแต่งตั้งนั้นก็ให้เป็นเรื่องของศาสนจักร คือ บิชอฟ 21 ท่าน และอีก 8 มาจากการแต่งตั้งตามอัธยาศัยของนายกรัฐมนตรี อีกทั้งมีสมาชิกที่เรียกว่าสมาชิกระยะเปลี่ยนผ่านจำนวนสองในสามของจำนวนสมาชิกที่มี (คือ สองในสามของ 150)

จากนั้นก็มีการพูดถึงจำนวนสมาชิกในระยะเปลี่ยนผ่าน โดยสัมพันธ์กับการเลือกตั้งในอนาคตในแต่ละครั้ง โดยมุ่งหมายไปที่ระบบที่สมบูรณ์ในปี ค.ศ. 2025 ซึ่งจะมีสมาชิกจากการเลือกตั้ง 360 มาจากการแต่งตั้ง 90 โดยในนั้นมาจากศาสนจักร 12 และจากโควต้าของนายกรัฐมนตรี 8 คน และจะไม่เหลือสมาชิกระยะเปลี่ยนผ่านต่อไป

ส่วนแต่งตั้งนั้นนอกจากส่วนของนายกฯเอง ก็จะมาจากการคณะกรรมการร่วมของทั้งสภาสามัญชน และสภาขุนนางโดยเสนอชื่อไปที่นายกฯ แล้วให้นายกฯกราบบังคมทูลโปรดเกล้าฯ

ความวุ่นวายที่นำไปสู่ความล้มเหลวของการผลักดันร่างนี้ก็มาจากหลายปัจจัย ตั้งแต่พวกอนุรักษนิยมบางรายที่พยายามยื่นตีความว่าร่างกฎหมายดังกล่าวมีลักษณะที่พิเศษเพราะกระทบกับเรื่องทางศาสนา ดังนั้นจะต้องมีกระบวนที่ซับซ้อนและยาวนานขึ้น แต่ประธานสภาก็ปัดประเด็นนี้ตกไป

ทีนี้เรื่องราวต่อมาที่เป็นเรื่องใหญ่ก็คือ แม้ว่าทางฝ่ายค้านคือ พรรคแรงงานเองจะแถลงว่าตนสนับสนุนร่างกฎหมายดังกล่าว แต่ก็ไม่เห็นด้วยกับการมีข้อจำกัดเรื่องเวลาในการอภิปราย ซึ่งก็ไปสอดคล้องกับพวกกบฏในพรรคอนุรักษนิยมเอง จนในท้ายที่สุดนายกรัฐมนตรี และผู้นำพรรคเสรีนิยมที่ร่วมรัฐบาลก็ต้องออกมาแถลงถอนร่างกฎหมายดังกล่าวออกไปในเดือนกันยายนปีเดียวกัน


แม้ว่าในวันนี้จะยังมีความพยายามในการปฏิรูปสภาขุนนางต่อไป แต่ก็ยังดูไม่เป็นเรื่องที่พลิกฟ้าคว่ำแผ่นดินสักเท่าไหร่เมื่อเทียบกับความพยายามเมื่อปีที่ผ่านมา ดังที่เห็นจากข้อเสนอที่น่าสนใจจากคณะกรรมาธิการรัฐธรรมนูญของสภาสามัญชน (Commons Constitution Committee) ก็คือการปฏิรูปสภาขุนนางทั้งระบบ โดยเฉพาะเรื่องจำนวนของสมาชิกสภาขุนนาง (น่าจะไม่เกิน 650 คน) และความเชื่อมโยงกับสภาล่างในแง่ของที่มาและสัดส่วน โดยเฉพาะข้อเสนอที่จะให้มีเรื่องของการมีวาระของการดำรงตำแหน่งด้วย (และให้ออกสักสอง จะแต่งตั้งใหม่ได้แต่หนึ่งตำแหน่งเป็นต้น)

แต่ทั้งนี้และทั้งนั้น ทุกฝ่ายก็จับตาในเรื่องนี้โดยเฉพาะกระแสไม่พอใจต่อรายชื่อรอบล่าสุดซึ่งในวงการเมืองและสื่อของอังกฤษเองนั้นเขาก็ทำนายว่า การเลือกตั้งในครั้งหน้า เรื่องการปฏิรูปสภาขุนนางก็จะมีขึ้นอย่างแน่นอนครับผม



ร่วมเป็นแฟนเพจเฟซบุ๊คกับมติออนไลน์
www.facebook.com/MatichonOnline