รัฐธรรมนูญไทยฉีกไม่กี่นาที แต่แก้ ‘โคตรยุ่ง’ !

ที่มา : นิตยสารโลกวันนี้วันสุข ปีที่ 8 ฉบับที่ 391 วันที่ 22-28 ธันวาคม พ.ศ. 2555 หน้า 7 คอลัมน์ เวทีความคิด โดย นันทวัฒน์ บรมานันท์

ศ.ดร.นันทวัฒน์ บรมานันท์ อาจารย์คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย เขียนบทบรรณาธิการใน pub-law.net สำหรับวันจันทร์ที่ 17 ธันวาคม-วันอาทิตย์ที่ 30 ธันวาคม 2555 เรื่อง “วันรัฐธรรมนูญ” ซึ่งครบรอบ 80 ปี แต่รัฐธรรมนูญไทยมีถึง 18 ฉบับ เพราะถูกฉีกจากการทำรัฐประหารฉบับแล้วฉบับเล่า แม้แต่รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันที่ฝ่ายหนึ่งต้องการแก้ไข แต่อีกฝ่ายคัดค้านหัวชนฝา ทั้งที่รู้ว่ารัฐธรรมนูญมีจุดที่ควรแก้ไขอย่างไร เพราะแค่มาตรา 309 มาตราเดียวก็ทำให้เนื้อหาของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันหมดความเป็นประชาธิปไตยแล้ว แต่ยังถูกดึงมาเป็นปัญหาทางการเมืองไม่จบสิ้น

********

วันที่ 10 ธันวาคม ซึ่งเป็น “วันรัฐธรรมนูญ” ในปีนี้มีความเป็นพิเศษกว่าวันรัฐธรรมนูญในปีก่อนๆอยู่ 2 ประการ ประการแรก เพราะเป็นวันที่รัฐธรรมนูญฉบับแรกของไทย (หากไม่นับรวม “พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475”) มีอายุครบ 80 ปีบริบูรณ์ ประการที่สอง เพราะเป็นวันที่สังคมไทยกำลังอยู่ในช่วงของความสับสนในเรื่องของการที่จะมีหรือไม่มีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ซึ่งถ้ามีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ก็จะเป็นรัฐธรรมนูญฉบับที่ 19 ของไทย

หากจะว่ากันตามความเป็นจริงแล้ว “วันรัฐธรรมนูญ” เป็นวันที่ไม่ค่อยมีความสำคัญเท่าไรนักกับสังคมไทย เท่าที่เห็นนอกเหนือจากเป็น “วันหยุดราชการ” ที่ไม่ทราบว่าหยุดไปเพื่ออะไรแล้ว ก็เห็นมีแต่คนบางกลุ่มที่ไปถวายบังคมสักการะรูปปั้นพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวที่อาคารรัฐสภา แล้วก็มีการจัดกิจกรรมทางวิชาการอย่างประปราย ไม่ได้ใหญ่โตอะไรนัก ที่คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยเองยังไม่มีกิจกรรมอะไรเกิดขึ้นเลยครับ รวมความแล้ว “วันรัฐธรรมนูญ” เป็นเพียงวันหยุดราชการวันหนึ่งที่ไม่ได้มีความสำคัญอะไรกับวิถีชีวิตของชนชาวไทยเลย

รัฐธรรมนูญมีความสำคัญอย่างไรคงเป็นสิ่งที่ทุกคนทราบกันดีอยู่แล้ว เรามีรัฐธรรมนูญมาหลายฉบับ ผ่านพัฒนาการของการมีรัฐธรรมนูญเป็นหลักในการปกครองประเทศมาแล้วถึง 80 ปี หากจะพิจารณาถึงเนื้อหาของรัฐธรรมนูญที่ผ่านมาตั้งแต่ฉบับแรกถึงฉบับปัจจุบันจะพบว่ามีหลายๆอย่างที่ดีเกิดขึ้นมากมาย ตัวอย่างเช่น รัฐธรรมนูญฉบับลงวันที่ 10 ธันวาคม 2475 ในหมวด 2 สิทธิและหน้าที่ของชนชาวสยาม มีบทบัญญัติอยู่เพียง 4 มาตรา ในขณะที่รัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญที่ก้าวหน้าที่สุดของไทย ในหมวด 3 สิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย และหมวด 4 หน้าที่ของชนชาวไทย มีบทบัญญัติจำนวนถึง 45 มาตราด้วยกัน จากรัฐธรรมนูญที่ไม่ได้แก้ปัญหาใดๆของประเทศกลายมาเป็นรัฐธรรมนูญที่ประกอบไปด้วยกลไกในการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐจำนวนหนึ่ง ดังนั้น ในช่วงเวลา 80 ปีที่ผ่านมาเนื้อหาของรัฐธรรมนูญมีพัฒนาการในทางที่ “เป็นประโยชน์” ต่อประเทศไทยเป็นอย่างมาก

สิ่งที่ “บั่นทอน” ความเป็น “รัฐธรรมนูญ” คงไม่ใช่ “เนื้อหา” ของรัฐธรรมนูญ แต่เป็น “รูปแบบ” หรือ “วิธีการ” ได้มาซึ่งรัฐธรรมนูญของไทยมากกว่า ในจำนวนรัฐธรรมนูญที่เคยมีอยู่ทุกฉบับ มีเพียงไม่กี่ฉบับที่เกิดขึ้นด้วยกระบวนการที่สอดคล้องกับหลักประชาธิปไตย ทุกครั้งที่มีการรัฐประหารเกิดขึ้น คณะรัฐประหารจะ “ฉีก” รัฐธรรมนูญฉบับที่ใช้อยู่ทิ้งแล้วคณะรัฐประหารก็ดำเนินการจัดให้มีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่โดยผ่านกลไกที่เกี่ยวข้องกับตนไม่ว่าทางตรงหรือทางอ้อม จนทำให้เกิดรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ขึ้นมา ซึ่งเนื้อหาสาระไม่แตกต่างไปจากรัฐธรรมนูญฉบับเดิมเท่าไรนัก

ดังนั้น การรัฐประหารทุกครั้งจึงเป็นการกระทำที่นอกจากจะทำลายระบอบประชาธิปไตยแล้ว ยังเป็นการทำลายพัฒนาการในด้านวิธีการได้มาและเนื้อหาของรัฐธรรมนูญอีกด้วย

การรัฐประหารเมื่อวันที่ 19 กันยายน 2549 ก็เช่นเดียวกับการรัฐประหารครั้งอื่นๆ ฉีกรัฐธรรมนูญฉบับที่ใช้อยู่ทิ้งแล้วสร้างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ขึ้นมา ปัญหาที่เกิดขึ้นกับรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันเป็นปัญหาเดิมๆที่เคยเกิดขึ้นมาแล้วกับรัฐธรรมนูญที่คณะรัฐประหาร “ยัดเยียด” ให้กับคนไทยก็คือ การจัดทำรัฐธรรมนูญไม่มีความเป็นประชาธิปไตยทั้งในด้านรูปแบบและยังมีเนื้อหาอีกจำนวนหนึ่งที่ไม่มีความเป็นประชาธิปไตยด้วยเช่นกัน จากจำนวนผู้ร่างรัฐธรรมนูญทั้งหมด 35 คนนั้น มีคนที่คณะรัฐประหารส่งมาอย่างเป็นทางการถึง 10 คน ทำให้รูปแบบขององค์กรที่เข้ามาจัดทำรัฐธรรมนูญไม่มีความสง่างามและไม่เป็นประชาธิปไตย

ส่วนเนื้อหาของรัฐธรรมนูญโดยเฉพาะมาตรา 309 ที่รองรับการดำเนินการต่างๆของคณะรัฐประหาร ซึ่งแม้จะมีเพียงมาตราเดียวแต่ทำให้เนื้อหาของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันหมดความเป็นประชาธิปไตยเลยครับ นอกจากนี้แล้วยังมีบทบัญญัติอีกจำนวนหนึ่งในรัฐธรรมนูญที่ “กระทบ” ต่อหลักการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ด้วยเหตุนี้เองที่มีการเรียกร้องให้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เพื่อ “ขจัด” คราบไคลของรัฐธรรมนูญที่มาจากการรัฐประหารครับ

เป็นที่ทราบกันดีอยู่แล้วว่า สังคมไทยแบ่งออกเป็นฝ่ายอย่างชัดเจน ข้อเสนอให้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่โดยฝ่ายหนึ่งได้ถูกนำไปใช้เป็นประเด็นต่อสู้ทางการเมืองเพื่อการเอาชนะทางการเมือง โดยอีกฝ่ายหนึ่งซึ่งมิได้พิจารณาอย่างละเอียดถึงความจำเป็นในการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ในขณะที่ฝ่ายเสนอขอแก้ไขรัฐธรรมนูญเองคิดแต่จะจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่แต่เพียงอย่างเดียวโดยไม่มี “เหตุ” ที่ชัดเจนที่เกี่ยวข้องกับบทบัญญัติต่างๆในรัฐธรรมนูญว่ามีข้อบกพร่องมากน้อยเพียงใดจนทำให้ถึงกับ “จำเป็น” ต้องจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ด้วยเหตุนี้เองฝ่ายที่ไม่เห็นด้วยจึงมีข้อกังขาว่า การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่คงเป็นไปเพื่อ “ประโยชน์ส่วนตัว” มากกว่า “ประโยชน์ส่วนรวม”

การแก้รัฐธรรมนูญหรือการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ควรมีที่มาจากการศึกษาวิเคราะห์ปัญหาที่เกิดขึ้นจากการใช้บังคับรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันก่อนว่าเป็นอย่างไร เมื่อทราบถึงระดับ “ความร้ายแรง” ของปัญหาแล้วจึงค่อยมาพิจารณากันต่อไปว่าควรแก้รัฐธรรมนูญรายมาตราโดยกลไกปรกติคือรัฐสภา หรือควรยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่โดย ส.ส.ร.

ที่ผ่านมา ผมเคยเสนอความเห็นไปหลายครั้งแล้วว่า ก่อนที่จะคิดแก้รัฐธรรมนูญควรต้องศึกษาดูก่อนว่ารัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันมีปัญหาและข้อบกพร่องอย่างไร ข้อเสนอของผมไม่ได้เป็นข้อเสนอใหม่ใดๆทั้งสิ้น ในคำปรารภของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พ.ศ. 2489) ได้บันทึกไว้ถึงการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าวไว้ว่า “...รัฐบาลคณะนายควง อภัยวงศ์ จึ่งเสนอญัตติต่อสภาผู้แทนราษฎร เมื่อวันที่ 19 กรกฎาคม พุทธศักราช 2488 ขอให้ตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญคณะหนึ่ง เพื่อพิจารณาค้นคว้าตรวจสอบว่ารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยนี้ สมควรได้รับการปรับปรุงแก้ไขเพิ่มเติมอย่างไร เพื่อให้เหมาะสมกับสถานการณ์ของบ้านเมืองและเพื่อให้การปกครองระบอบประชาธิปไตยเป็นผลสมบูรณ์ยิ่งขึ้น

สภาผู้แทนราษฎรจึ่งตั้งกรรมาธิการวิสามัญขึ้นคณะหนึ่ง เพื่อพิจารณาค้นคว้าตรวจสอบรัฐธรรมนูญตามคำเสนอข้างต้นนี้ กรรมาธิการคณะนี้ได้ทำการตลอดสมัยของรัฐบาลคณะนายควง อภัยวงศ์ คณะนายทวี บุณยเกต และคณะหม่อมราชวงศ์เสนีย์ ปราโมช

ต่อมารัฐบาลคณะหม่อมราชวงศ์เสนีย์ ปราโมช ได้ตั้งกรรมการขึ้นคณะหนึ่ง เพื่อรวบรวมความเห็นและเรียบเรียงบทบัญญัติขึ้นเป็นร่างรัฐธรรมนูญ เมื่อกรรมการคณะนี้ทำสำเร็จเรียบร้อยแล้ว คณะรัฐมนตรีได้พิจารณาแก้ไขอีกชั้นหนึ่งแล้วนำเสนอผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ได้ประชุมปรึกษาหารือสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 และคณะผู้ก่อการขอพระราชทานรัฐธรรมนูญ ที่ประชุมได้ตั้งกรรมการขึ้นพิจารณา เมื่อกรรมการได้ตรวจพิจารณาแก้ไขแล้ว สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 จึ่งได้เสนอญัตติขอแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยต่อสภาผู้แทนราษฎร เมื่อสภาผู้แทนราษฎรพิจารณาลงมติรับหลักการแล้วจึ่งตั้งกรรมาธิการวิสามัญขึ้นคณะหนึ่ง

บัดนี้คณะกรรมาธิการวิสามัญของสภาผู้แทนราษฎรได้พิจารณาและแก้ไขเพิ่มเติมบทบัญญัติแห่งร่างรัฐธรรมนูญสำเร็จเรียบร้อยแล้วเสนอต่อสภาผู้แทนราษฎร สภาผู้แทนราษฎรได้พิจารณาเป็นการสำเร็จบริบูรณ์ จึ่งได้ทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวาย เมื่อทรงพระราชวิจารณ์ถี่ถ้วนทั่วกระบวนความแล้ว ทรงพระราชดำริเห็นว่าประชากรของพระองค์ประกอบด้วยวุฒิปรีชาในรัฐาภิปาลโนบายสามารถจรรโลงประเทศชาติของตนในอันที่จะก้าวหน้าไปสู่สากลอารยธรรมแห่งโลกได้โดยสวัสดี...”

รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540 เป็นรัฐธรรมนูญอีกฉบับหนึ่งที่เกิดขึ้นจากการศึกษาวิเคราะห์ปัญหาของประเทศ เริ่มต้นจากในปี พ.ศ. 2537 ประธานรัฐสภาในขณะนั้นคือ นายมารุต บุนนาค ได้มีคำสั่งสภาผู้แทนราษฎรแต่งตั้ง “คณะกรรมการพัฒนาประชาธิปไตย (คพป.)” ขึ้นโดยมี นพ.ประเวศ วะสี เป็นประธานกรรมการเพื่อศึกษาหาแนวทางในการปฏิรูปการเมืองตามเสียงเรียกร้องของประชาชน คพป. ได้กำหนดหัวข้อในการศึกษาวิจัยไว้ 15 หัวข้อ โดยได้มอบให้นักวิชาการด้านกฎหมายมหาชนจากสถาบันการศึกษาต่างๆทำการศึกษา จนกระทั่งกลางปี พ.ศ. 2538 คพป. จึงได้เสนอผลสรุปการทำงานของตนต่อรัฐสภา จากนั้นเป็นต้นมาการปฏิรูปการเมืองได้กลายมาเป็นหัวข้อที่มีการพูดกันมากและเป็นแรงผลักดันให้เกิดการยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540 โดยในปี พ.ศ. 2539 มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2534 เพื่อตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญขึ้นมาจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่

รัฐธรรมนูญทั้ง 2 ฉบับที่กล่าวไปแล้วเป็นรัฐธรรมนูญที่เกิดจากการศึกษาปัญหาของประเทศ และศึกษาถึงมาตรการต่างๆที่ปรากฏอยู่ในรัฐธรรมนูญต่างประเทศก่อนที่จะทำการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ครับ

การคัดค้านการแก้ไขรัฐธรรมนูญ “อย่างเอาเป็นเอาตาย” ในปัจจุบันคงไม่เกิดขึ้นหากผู้คิดจะแก้ไขรัฐธรรมนูญทำการศึกษาวิเคราะห์ปัญหาที่เกิดขึ้นจากการบังคับใช้รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันก่อน ผมเคยเสนอเรื่องนี้ไว้หลายครั้งแล้วว่าหากจะแก้รัฐธรรมนูญหรือจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ควรมีฐานที่มาจากการศึกษาวิเคราะห์ปัญหาที่เกิดขึ้นในประเทศไทยก่อนแล้วจึงค่อยคิดว่าจะแก้ไขรัฐธรรมนูญโดยรัฐสภาหรือโดย ส.ส.ร.

อย่างไรก็ตาม ในเวลานี้คงทำอะไรไม่ได้มากนัก เพราะเราผ่านช่วงเวลาที่ต้องทำการศึกษาเพื่อให้ทราบถึงปัญหาของประเทศที่เกิดจากการใช้บังคับรัฐธรรมนูญไปแล้ว ที่ต้องทำในปัจจุบันจึงมีเพียงการแก้ปัญหาที่เกิดขึ้นภายหลังจากที่ศาลรัฐธรรมนูญได้มีคำวินิจฉัยที่ 18-22/2555 จนทำให้รัฐสภา “ไม่กล้า” ลงมติในวาระ 3 รับหรือไม่รับร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่...) พ.ศ. ... รัฐสภาคงมีทางเลือกอยู่ไม่มากนัก ลงมติในวาระ 3 รับร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่...) พ.ศ. ... เพื่อให้ร่างรัฐธรรมนูญมีผลใช้บังคับและเริ่มกระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่โดยเร็ว หรือไม่ก็ลงมติในวาระ 3 ไม่รับร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่...) พ.ศ. ... เพื่อให้ร่างรัฐธรรมนูญตกไป จากนั้นค่อยไปเริ่มกระบวนการกันใหม่ ด้วยการเดินตามข้อเสนอแนะของศาลรัฐธรรมนูญที่ปรากฏอยู่ในคำวินิจฉัยที่ 18-22/2555 ต่อไป

แต่ไม่ว่าจะเลือกทางใด สภาพบ้านเมืองแบบนี้ ความแตกแยกแบบนี้ รัฐธรรมนูญฉบับที่ 19 น่าจะเกิดขึ้นได้ยากครับ!!!

ล่าสุดคณะทำงานพรรคร่วมรัฐบาลได้เสนอแนวทางการแก้ไขรัฐธรรมนูญให้พรรคร่วมรัฐบาลพิจารณา สรุปความได้ว่า คณะรัฐมนตรี “ควรจะ” เป็นผู้จัดให้มีการออกเสียงประชามติตามมาตรา 165 (1) แห่งรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน เพื่อสอบถามประชาชนว่า “สมควรที่จะมีการแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่”

ไม่อยากเชื่อว่าคณะทำงานพรรคร่วมรัฐบาลเลือกที่จะเดินตาม “ข้อเสนอแนะ” ของศาลรัฐธรรมนูญดังที่กล่าวไว้ในคำวินิจฉัยที่ 18-22/2555 ผมตอบคำถามไม่ได้ว่าทำไม ทั้งๆที่รู้อยู่ว่าศาลรัฐธรรมนูญไม่มีอำนาจในการพิจารณาเรื่องของการแก้ไขรัฐธรรมนูญ แต่กลับต้องไปทำตามข้อเสนอแนะของศาลรัฐธรรมนูญ แทนที่จะสร้างความเข้าใจให้กับประชาชนกลับไปเดินตามสิ่งที่ไม่ถูกต้อง น่าเสียดายแทนทุกสิ่งทุกอย่างครับ!!!

สรุปแล้วเรื่องของการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่จะเป็นอย่างไรคงตอบได้ยาก ประชามติครั้งแรกต้องใช้เงิน 2,000 กว่าล้านบาท เพื่อสอบถามประชาชนว่า “สมควรที่จะมีการแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่” หากประชาชนไม่ต่ำกว่ากึ่งหนึ่งของผู้มีสิทธิเลือกตั้งทั้งหมด และมีจำนวนเสียงเกินกว่ากึ่งหนึ่งของผู้มีสิทธิมาออกเสียงเห็นด้วยกับการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่โดย ส.ส.ร. ส.ส.ร. จะต้องไปจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ เมื่อ ส.ส.ร. จัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เสร็จแล้วคงต้องให้ประชาชนออกเสียงลงประชามติอีกครั้งหนึ่งว่าจะรับหรือไม่รับรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ เสียเงินอีกกว่า 2,000 ล้านบาท

ระหว่างที่มีการดำเนินการต่างๆที่เกี่ยวข้องกับการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่คงมีปัญหาเรื่องวุ่นวายตามมาเหมือนเช่นที่เคยเกิดขึ้นในประเทศไทยมาแล้วตลอดระยะเวลา 5-6 ปีที่ผ่านมาอย่างแน่นอน

ความสงบสุขคงหายไปจากประเทศไทยอีกระยะหนึ่งเป็นแน่!!!

ตอนฉีกรัฐธรรมนูญใช้เวลาไม่กี่นาที ทำไมตอนจะจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ถึงได้ยุ่งยากอย่างนี้ครับ!!!